日前，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》对外发布，提出持续优化耕地布局，南方省份有序恢复部分流失耕地，遏制“北粮南运”加剧势头。
从曾经“南粮北调”到现在“北粮南运”，中国的粮食生产和流通格局经历过较大转变。“北粮南运”是怎么形成的？为何要给其降速？目前成效如何？
“南粮北调”已成历史
作为“北粮南运”的重要通道和中转枢纽，辽宁营口港近来运粮船只多了起来。营口港粮食公司货运部副经理杨军介绍，今年开通了重庆新航线，已有多艘船舶经此航线运粮。
杨军表示，营口港“北粮南运”长江航线过去最远到达湖北宜昌，新航线向西南延伸了600多公里。现在，营口港“北粮南运”海运航线可到广东湛江，走长江水路最远至重庆。
随着秋粮收获、集中上市，东北地区“北粮南运”开始启动。“今年，我们积极发挥多种运输方式比较优势和组合效率，重点推动‘散改集’等粮食物流新技术、新装备应用，降低粮食运输损耗。”辽宁省交通运输厅副厅长李继锐说，对粮食运输船舶采取优先进出港、优先引航、优先靠泊、优先装卸措施，全省高速公路设置粮食运输车辆专用通道105条。预计全年度完成“北粮南运”7500万吨以上。
近年来，“北粮南运”持续推进，但这一格局并非一直有之。曾经，“湖广熟，天下足”“杭州码头装大米，一纤拉到北京城”是中国粮食生产和流通格局的真实写照，这些俗语记录下了千百年来“南粮北调”的历史。
由“南粮北调”到“北粮南运”，这样的转变何时开始出现？
根据国家统计局数据，新中国成立到1978年，南方地区仍是我国粮食主要产区，粮食调配从南方向北方流动。从1978年开始，我国逐步进入“北粮南运”时代，2005年北方粮食产量首次超过南方。
从粮食生产看，目前北方粮食产量占比继续处于高位。在去年全国粮食产量省份排名中，前5名有4个位于北方；13个粮食主产区中，黑龙江、吉林、辽宁、河南、山东、河北、内蒙古主要在北方，这7个省份2023年粮食总产量达到3.46亿吨，占全国总产量的50%，其中东北三省一区产量超1.8亿吨，占全国比重26.6%。
从产销对比看，部分南方省份粮食自给率相对较低。当前，我国共有7个粮食主销区，其中5个位于南方，包括上海、浙江、福建、广东和海南，这些省份总体处于粮食产量和需求缺口较大的状态，需从外省购入粮食。其中，广东2023年粮食产量1285.19万吨，人均粮食占有量101公斤，远低于同期全国平均水平的493公斤；福建人均耕地面积为全国平均水平的1/4，属于缺粮大省，粮食自给率仅为21%左右。
“北粮南运”带来新挑战
“北粮南运”的现状为何形成？
“随着工业化、城镇化的发展，我国粮食生产的南北格局逐渐发生转变。”中国农业科学院教授蒋和平表示，特别是在南方经济快速发展的过程中，农民种地的积极性有所降低，大量劳动力外出务工，不少农田转为播种效益更高的经济作物，有效粮食播种面积随之减少。
另一方面，农业科技水平的提升以及北方农田和水利基础设施的不断完善为北方粮食生产创造了更好的条件。作为中国产粮第一大省，黑龙江粮食产量近20年增长了1.6倍，粮食作物播种面积增长了70%以上；与此同时，全省农业机械总动力增长了2.6倍以上，有效灌溉面积增长超1.6倍。黑龙江省科技厅副厅长王晓浒介绍，2023年，黑龙江农业科技进步贡献率达到70.3%，高于全国平均水平7个百分点。
在多方因素综合作用下，“北粮南运”有力支撑了全国粮食安全，但也带来一些挑战。
“耕地区域分布变化导致粮食产销不平衡状态加剧。”自然资源部部长王广华在此前的一篇署名文章中表示，耕地保护不但有数量底线上的约束，也有布局结构上的要求。我国“耕地资源—粮食供给—生态安全”长期处于“弱平衡”状态。
国土“三调”显示，2009—2019年10年间，全国耕地分布重心北移、质量下降，秦岭—淮河一线以南耕地减少1.49亿亩，占全国耕地的比例从“二调”时的41%降低到36%；位于一年三熟制、一年两熟制地区的耕地占全国耕地的52.13%，比“二调”时降低6.81个百分点，耕地“南减北增”趋势加剧。
此外，从全国耕地净增加的区域分布看，70%集中在400毫米降水量以下的北方缺水地区，相当一部分要靠开采地下水进行灌溉，给北方地区水资源利用和生态保护带来新的挑战；从全国宜耕后备资源区域分布看，主要集中在西北、华北、东北等水热资源不匹配的地区，在没有外来调水工程的情况下，不适宜再大规模开发耕地。
农业专家认为，粮食问题不是单纯的经济问题，不可能只靠市场去解决。对于粮食生产和流通格局，不能仅从比较优势和效益优先的角度分析，应综合考量经济安全、粮食安全、生态安全，推动全国粮食生产合理布局。
系列措施保护耕地
针对“北粮南运”加剧趋势，从中央到地方，近年来一系列措施相继推出。
2022年，中央一号文件提出“主产区、主销区、产销平衡区都要保面积、保产量”。此后，相关表述进一步落到法律层面，今年6月1日起施行的粮食安全保障法明确：粮食主产区应当不断提高粮食综合生产能力，粮食主销区应当稳定和提高粮食自给率，粮食产销平衡区应当确保粮食基本自给。
作为粮食主销区之一，海南积极推动实施补充耕地项目。该省自然资源和规划厅相关负责人介绍，去年以来共推动市县陆续实施的补充耕地项目280个，涉及补充耕地指标4万余亩、水田规模8万余亩。其中已备案入库项目144个，新增耕地数量1.72万亩，水田规模3.45万亩。
自然资源部副部长刘国洪表示：“我们聚焦耕地这个粮食生产的命根子，改革完善耕地占补平衡制度，推动落实耕地保护和粮食安全责任制考核，建立经济奖惩机制，2021年以来，全国耕地总量增加1758万亩，连续3年实现净增加，遏制了耕地持续多年减少的态势。特别是去年，南方省份净增加739万亩，扭转了耕地‘南减北增’局面。”
进一步遏制“北粮南运”加剧势头，更多新举措加快落地。自然资源部、农业农村部日前联合印发通知，改革完善耕地占补平衡管理。其中“省域”成为一个关键词，这意味着各省份在耕地保护方面有了更多“硬杠杠”。具体看，通知提出，建立以省域耕地总量动态平衡为核心的占补平衡新机制；省域内稳定利用耕地总量不减少、质量不降低；将省域内现状稳定利用耕地净增加量作为本省（区、市）非农建设“以补定占”管控规模上限等。
对于南方地区，通知还专门提到：各地应对具备重要生态功能的水田实施严格保护，特别是南方省份应采取有效措施严格控制水田占用规模，按照适宜性原则在适宜水田耕种区域有序实施水田补充，优先将从水田中流出的农用地恢复为水田，保持省域内水田总量基本稳定。
近来，南方多个省份相继出台新举措。云南10月23日发布《云南省国土空间规划（2021—2035年）》，提出稳妥有序恢复流向其他农用地的耕地，补充流失耕地的缺口，到2035年耕地保有量不低于7857万亩；福建设立耕地保护和生态修复专项资金，明确对恢复、开垦耕地及相关支出等给予补助；浙江支持省内各地制订抛荒耕地复种、流转等扶持政策措施，鼓励抛荒耕地统筹利用。
蒋和平认为，遏制“北粮南运”加剧势头，需要在耕地保护上下足功夫，同时需不断提高种粮农民收益，完善种植方式，推动现代化集约化农业发展，促进耕地集中连片，实施多种形式的适度规模经营，提高生产效率，增加粮食种植比较收益，调动农民保护耕地和种粮积极性，努力推动形成粮食主产区、主销区、产销平衡区耕地保护合力。
此外，专家提醒，各地在耕地整改恢复过程中应实事求是，尊重规律，保护农民合法权益，适当留出过渡期，循序渐进推动。（本报记者 邱海峰）
《人民日报海外版》（2024年10月29日 第11版）