21世纪经济报道记者 王俊 实习生 韩佳序 北京报道
10月16日，国安部披露一则非法测绘事件。汽车智能驾驶研究、地理信息测绘、外包、测绘资质，几个关键词，描摹出智能网联汽车测绘领域混沌的江湖模样。
智能网联汽车的测试、运行和服务高度依赖实时的高精度坐标和高清影像数据，触及地理信息测绘。测绘须有资质才能进行，与智能网联汽车收集数据高度相关的测绘资质主要为导航电子地图与互联网地图，其中导航电子地图有甲级资质的仅有19家。地图是刚需，有资质的图商是少数，外包、合作，便成了常态。只要有外包、合作的地方，嫌隙与漏洞便是大概率事件。
国安通报掀开了测绘数据隐秘的角落，除却提及的外资外包等问题，智能网联汽车的测绘数据合规难度高是不容忽视的行业难题。商业发展与合规问题羁绊在一起，车企与图商各执一词，催生出暗箱操作、不良业态。
如果理不清堵点，风险随时会卷土重来。
先来看事件的题眼：测绘。此前大家对地理信息测绘的认知主要在天空、海洋、道路等，日常导航地图也是测绘的应用。
随着智能网联汽车的发展、自动驾驶技术的探索，“测绘”深入B端。一方面，智能网联汽车测试、运行和服务高度依赖实时的高精度坐标、高清影像等测绘数据支持；另一方面，车端的惯性测量单元、摄像头、激光雷达等传感器会实时采集测绘地理信息。
这些测绘地理信息与国家安全息息相关，也是我国监管的重点领域。
“资质”，便是对测绘地理信息监管的抓手。以准入机制设置门槛，保障地理测绘信息安全。
2007年《测绘局关于导航电子地图管理有关规定的通知》中便明确了资质的问题。
2016年左右，中国智能网联汽车产业发展方兴未艾。金杜律师事务所合伙人赵新华告诉21记者，智能驾驶汽车所使用的传感器逐渐被安装到车辆上，并在道路上收集数据。2017年起，地面移动测量被列为外商投资禁止类别。
图说：2017年的《外商投资产业指导目录（2017年修订）》中，明确将地面移动测评划入禁止外商投资类别。对于内资公司而言，资质的问题也无法绕开。
2016年颁布的《国家测绘地理信息局关于加强自动驾驶地图生产测试与应用管理的通知》中提到，自动驾驶地图属于导航电子地图的新型种类和重要组成部分，其数据采集、编辑加工和生产制作必须由具有导航电子地图制作测绘资质的单位承担。
2022年自然资源部发布的《关于促进智能网联汽车发展维护测绘地理信息安全的通知》（以下简称2022版测绘通知）提及，相关数据处理活动的车企、服务商及智能驾驶软件提供商等，应依法取得相应测绘资质，或委托具有相应测绘资质的单位开展相应测绘活动（即“图商”）。
想入局，先拿资质。
涉及地理信息测绘的资质有多种，专业类别分为大地测量、测绘航空摄影、摄影测量与遥感、工程测量、海洋测绘、界线与不动产测绘、地理信息系统工程、地图编制、导航电子地图制作 、互联网地图服务。
车企想拿或者需要拿的资质是哪一种？
赵新华指出，智能网联汽车测绘资质主要集中在导航电子地图制作和互联网地图服务上。虽然测绘行为本身非常广泛，但智能网联汽车收集的数据与制作地图的需求更为接近，所以主要聚焦于此。
在两者之中，“导航电子地图制作”与车企的辅助驾驶、自动驾驶业务更为贴近，资质也更为金贵。
这里必须引入另一个概念：高精地图。
高精地图是行业内的约定俗成，其更专业的名字为高级辅助驾驶地图（即高辅地图）。高精地图的精度需要达到厘米级，是高精度、精细化定义的地图，成为自动驾驶重要的感知基础技术之一。彼时，业界自动驾驶车企基本达成共识，高精地图成为L3以上自动驾驶系统必备核心技术。
只有拥有导航电子地图制作甲级测绘资质的企业可以进行高精地图的绘制，而高精地图对自动驾驶实现商业化落地至关重要。
这也吸引了不少企业通过收购图商方式来获得甲导资质。
最早入局的是BAT三家，2013年起开始布局地图业务，当时BAT收购行为多出于服务于C端业务考量，但在后续业务拓展中，甲导资质让买卖更具价值。
2016年后，随着智联网汽车、自动驾驶等概念的走红以及行业自身发展，越来越多的互联网“新贵”注意到高精地图领域。滴滴、华为、美团、吉利等公司通过自己申请或者控股其他有甲导资质的公司等方式入局高精地图。
高精地图成了彼时的香饽饽。
斗转星移，仅仅几年后，情况发生了变化。业内有个说法，高精地图从小甜甜变成了牛夫人。
高精地图高鲜度、高成本等特点被认为是自动驾驶向更高阶方向迈进的阻碍。为此，小鹏、理想、百度等国内厂商纷纷推出“去高精地图”方案，车企陆续宣布进入“无图时代”。
从技术演进来看，早期自动驾驶系统相当于在三维空间中“闭眼”驾驶，非常依赖高精度地图，一旦地图出错，系统就会失效。但随着感知能力的增强，系统开始能“睁眼”看现实世界，并具备一定的自我恢复能力，对高精度地图的依赖大幅降低。
各家厂商使用BEV+transformer的方案，将车辆对环境的感知结果统一转换为鸟瞰视角，降低了对地图的依赖。在这种情况下，虽然所谓的“无图化”仍需要依靠地图，但这种依赖只作为车辆感知的补充。
无图方案背后，除了技术因素外，也牵涉车厂与图商之间的爱恨情仇，发展与合规的羁绊。
首先依旧是绕不开的资质问题。2022年之前，拥有甲导资质的图商有30余家，2022年自然资源部复核时，通过“甲导”换证审核仅剩19家。2021年被立案调查的滴滴失去了甲导资质；小鹏以2.5亿元收购的智途科技也未拿到甲导资质。
甲导资质更加金贵了，车企、服务商及智能驾驶软件提供商要想发展自动驾驶技术，需要地图辅助，资质难，与图商合作，成本高。长江商学院的一份报告显示，车企使用高精地图，一般采用订单费加许可费的模式，订单费用约为几千万，而许可费则为单车100元/年左右。“市场竞争不充分，买图贵。”业内人士告诉记者。
车企随之想出对策：一是无图路线，抛弃“上帝之眼”高精地图。二是通过申请互联网地图服务来规避风险，比如蔚来下属公司安徽蔚来智行科技有限公司申请互联网地图服务甲级资质等；江淮汽车入股的自动驾驶公司“中科星驰”申请导航电子地图制作乙级测绘资质、互联网地图服务乙级测绘资质等。
其次，剥开资质的内里，往里探究，更为关键的问题是数据处理主导权的问题。只要涉及测绘数据回传、处理等一系列行为，主导权都不在汽车以及智驾方案公司，而是在图商。这是故事的暗面。
2022版测绘通知中将“测绘数据”定义为“车辆及周边道路设施空间坐标、影像、点云及其属性信息等测绘地理信息数据”。即，当时便明确GPS信息属于测绘数据。
2024年测绘通知进一步明确：测绘数据是指“车辆及周边道路设施的空间坐标、实景影像（视频和影像等环境感知数据）、点云及其属性信息等地理信息数据（含道路拓扑数据）”。
中伦律师事务所合伙人陈际红解释称，这也意味着“通过摄像头（非激光雷达等）拍摄的车外实景视频也会构成测绘数据”。
智能车收集的时空数据几乎均构成测绘数据。有车企人士对21记者表达了困惑，有时候甚至不清楚找车功能是否触及测绘。
而这些测绘数据，车企、服务商及智能驾驶软件提供商等公司的数据处理主导权非常低。这也催生出了一些企业私自采集处理、自给自用，或者用“圆滑”的委托形式与图商合作的业态。
从商业维度来看，车厂的苦水是，图商要价高，尤其高精地图价格高昂、更新频率慢。图商的困境在于，制图成本高，而且自动驾驶装配率并不高，做的是亏本生意。
此外，车企无图方案、去高精地图的舆论战后，真实信息难以获得。高级辅助价值、自动驾驶发展飞速，对地图的依赖莫衷一是，车厂给不到真实信息。图商制图的投入成本高昂，一旦投错价值全无。
都想发展，但共同坐到谈判桌前并非易事。
车厂涉及时空等地理信息收集，无法绕过测绘资质的问题；对测绘地理信息只能采集或即用即抛，数据处理的话事权握在图商手中，只能由图商将数据脱敏后才有权限使用。上述也提及，这催生出私自采集、规避资质等不良业态。
图商方面，受到无图化冲击，急于寻求新的解题办法，但由于无法掌握真实信息，手足无措。生存压力下，也出现为拿业务突破底线的情形。
双方似乎陷入囚徒困境，商业考量与合规交织在一起，把可以健康做大蛋糕的无限游戏变成了缠斗内耗的有限游戏。
时间行进到2024年，监管越发完善，灰色地带空间压缩。
近年来智能网联汽车领域相关的法律法规逐渐完备，尤其今年，自然资源部下发《测绘通知》、强制性国家标准《智能网联汽车时空数据安全处理基本要求（征求意见稿）》和《智能网联汽车时空数据传感系统安全基本要求（征求意见稿）》出炉，合规要求愈发细化。
在“资质”方面，无图路线已无法绕行资质问题。
2024版测绘通知明确，智能网联汽车使用的基础地图、高级辅助驾驶地图、高精度地图、自动驾驶地图等属于导航电子地图。对智能网联汽车回传的地理信息数据进行收集、存储、传输、处理以及地图制作等活动应由具有导航电子地图制作等测绘资质的单位承担。
即使是那些声称采用无图方案的车企，并非真正放弃地图，而是采用了轻地图方案。
而这些无疑仍会落入“导航电子地图”的射程范围，尽管对高精地图的依赖减少了，但自动驾驶系统通过感知器对周围环境进行建模，仍然涉及测绘行为。
自动驾驶必然涉及测绘行为，通过“无图”来规避资质问题这条路，在2024年的现在很难走通。
可以看到，即便是一直支持无图的特斯拉也得找到图商合作。2024年4月，特斯拉CEO马斯克在社交平台上称，「特斯拉可能很快向中国用户提供FSD」。当月，有媒体曝出特斯拉与国内头部图商独家深度定制车道级高辅地图。
私自采集处理地理信息、“委托”处理的空间也在压缩。
陈际红表示，在自然资源部发布的2022版《通知》中曾强调不具备测绘资质的企业应“委托”图商开展测绘活动，但由于该规定中对于“委托”的界定并不清晰，在实操层面的一些具体合作方案中，企业会考虑通过引入图商并在图商监管环境下处理测绘数据，以论证属于符合2022年版《通知》要求的“委托”方案。
但2024版《测绘通知》中，要求更为严格了：加强地理信息数据全流程监管，确保智能网联汽车采集、收集的用于导航相关活动以及地图制作、更新的地理信息数据，直接传输至具备导航电子地图制作测绘资质的单位管理，其他单位或个人不得接触。即，无相应资质单位不得接触导航电子地图数据。
“必须要做到测绘数据闭环”，陈际红表示，对于车辆回传的测绘数据的收集、存储、传输、处理等活动均应由具备导航电子地图制作测绘资质的图商承担，无相应测绘资质的单位或个人不得直接接触从车端回传的测绘数据。对于经过图商处理后的测绘数据，企业仍有可能在图商合规管控环境下或按照图商确认的合规方案使用。
可以看到，伴随着法律法规的完善，合规标准明确，车厂与图商之间应共同寻求最大公约数，以合规促进行业健康发展。
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